新时期发挥人民政协协商民主

重要渠道作用的思考

郴州市政协党组书记、主席  陈社招

中共十八大、十八届三中全会和习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话，旗帜鲜明地提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，反复强调“健全社会主义协商民主制度”、“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，系统阐述了社会主义协商民主的科学内涵、实现形式、发展目标和工作重点。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对发展社会主义协商民主作了纲领性部署，提供了根本遵循和行动指南。如何深化认识、准确把握、扎实推进社会主义协商民主，不仅是各级党委的一项重要任务，也是各级政协组织和政协工作者面临的一个重大课题。

一、深刻理解我国社会主义协商民主的重要意义

区别于选举民主，协商民主作为中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，既有传统文化的根源、新民主主义时期的政治协商尝试、新中国成立以来的实践，也有对西方协商民主理论的借鉴，是在中国特色社会主义这块土壤上成长和盛开的一朵奇葩，是党和人民对民主政治发展的伟大创造。它既坚持社会主义制度，又继承和发扬中国优秀文化传统；既坚持民主集中制的组织原则和领导制度，又肯定广大人民群众的民主地位；既坚持中国共产党的领导，又发挥各党派团体、各族各界人士的作用，体现了党的政治智慧和政治开明，对于推动中国特色社会主义民主政治发展和人类政治文明发展，都必将作出重要的贡献。

(一)协商民主是发扬社会主义民主的重要形式。人民民主是社会主义的生命，其本质是人民当家作主。协商民主主张有事好商量、众人的事由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，从而保障了人民当家作主的权利，拓展了社会主义民主的广度和深度，体现了社会主义民主的优越性。首先，协商民主的主体涵盖各党派、各团体、各民族、各阶层、各界别和各方面人士，广大人民群众的参与，体现了协商民主的广泛性：其次，协商民主坚持求同存异，追求和谐共处，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，最大限度地包容和吸收各种诉求，体现了协商民主的包容性。再次，协商民主既有人民政协等制度化的协商民主形式，也有网络论坛、民意调查等非制度性的渠道，能更好地实现人民的民主权利，体现了协商民主的真实性。在建设社会主义民主政治进程中，我们党创造性地将协商民主与选举民主结合起来，两种民主优势互补、形成合力，为人民当家作主提供了更加广阔的平台。

(二)协商民主是构建社会主义和谐社会的重要途径。协商民主与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的，同构建社会主义和谐社会的各项工作是紧密相连的，对构建社会主义和谐社会具有重要的推动作用。首先，协商民主有助于促进自由平等、公平正义社会主义和谐社会价值理念的实现。协商民主以经济社会发展中的重要问题和人民群众关心的热点难点问题为中心开展协商讨论，协商主体在平等、自由的前提下为公共决策建言献策，协商的过程本身就在体现、维护和实现和谐社会的价值目标。其次，协商民主有助于促进社会群体的利益协调。协商民主注重民主的实质，以承认利益多元为前提，主张协调各方利益，谋求社会和谐，适应了我国市场经济条件下社会利益结构的多元化特点和利益群体政治参与的迫切需要．在建立健全社会公共协商机制、平衡整合各阶层利益方面能够发挥重要作用。再次，协商民主有助于达成共识、形成合力。协商民主在对重要问题特别是与构建和谐社会密切相关自勺民生问题的讨论中，能够深化认识、消除误解、增进理解，形成各方都易于接受的方案，最充分地调动社会各方面的积极性、主动性，共同致力于推动经济社会发展。

(三)协商民主是实现决策科学化民主化的重要环节。坚持协商于决策之前和决策实施之中，是我们党治国理政的重要经验．也是重大决策必须坚持的重要原则。目前，协商民主已经广泛渗透到我国政治社会生活中，呈现广泛、多层、制度化的特点，并且在不断丰富、完善和发展。主要有四个层面的协商：一是中国共产党作为执政党，在党内外进行的协商，特别是同民主党派的协商。二是国家政权机关的立法、决策协商，主要包括人民代表大会的立法协商和政府与社会的协商对话。三是人民政协的政治协商。四是基层民主协商。实践证明，协商民主的广泛深入发展，有利于扩大人民的政治参与、畅通人民的意愿表达；有利于党和政府更深入地了解社情民意、把握社会动态；有利于广集众智、广求良策，使党和政府决策更加符合实际、更加顺应民意，不断提高决策的科学化和民主化水平。

二、准确把握人民政协协商民主的重要渠道作用

中央关于发展社会主义协商民主的一系列纲领性文献反复强调“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，为人民政协今后开展工作、履行职能指明了方向。针对中央关于协商民主的新要求、新部署，必须进一步厘清思想认识、消除误区，更加准确地定位协商民主与人民政协的关系，才能确保人民政协工作始终保持坚定正确的政治方向。

（一）厘清协商民主与政协“三大职能”的关系。协商民主的概念提出后，特别是作出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用’’的论断后，社会各界人士包括一些政协工作者，对协商民主与政协政治协商、民主监督、参政议政三大职能的关系存在两种误区，一种认为协商民主是人民政协的一项新职能。它是现有的政治协商、民主监督、参政议政三大职能之外的拓展与延伸。一种认为协商民主即政治协商。政协贯彻落实协商民主的新要求，就是要进一步丰富政治协商职能的内涵。笔者以为，这两种观点都没有准确理解中央精神，协商民主与政协三大职能是统领与被统领的关系，是纲与目的关系。因为：首先，从概念上看，协商民主是与选举民主并列的民主形式，是国家制度层面的概念，江泽民同志在1991年“两会”党员负责人会议上第一次明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的重要讲话，进一步强调了选举和协商这两种民主形式。2007年发布的《中国的政党制度白皮书》明确指出：“选举民主与协商民主相结合，是我国社会主义民主的一大特点。”而政协三大职能由《政协章程》规定，只是政协工作层面的概念。其次，从逻辑关系上看，根据《决定》精神，人民政协是开展协商民主的重要渠道，不是唯一渠道，而政治协商、民主监督、参政议政作为政协三大职能，只是实现这一重要渠道作用的途径和方法。因此，协商民主并不是人民政协三大职能之外新增的职能，更不能把协商民主等同于政治协商。

（二）厘清协商渠道与协商形式的关系。中共十八届三中全会《决定》提出，“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。这些，都是着眼于“推进协商民主广泛多层制度化发展”的总要求，拓宽协商民主渠道、丰富协商民主形式的具体措施。有的人将协商渠道、协商形式一一机械对照，作出如下解读，即国家政权机关人大、政府对应立法协商、行政协商，社会组织对应社会协商，人民政协只能开展民主协商或参政协商，笔者认为，《决定》提出的协商渠道与立法协商、行政协商等协商形式并不是一一对应的关系，理由如下：

第一，从概念上看，立法协商是指关于立法工作的协商，而不是指立法机关的协商工作，行政协商是指行政工作的协商，而不是指行政机关的协商工作。这就意味着，立法工作、行政工作不限于通过国家政权机关的渠道协商，也可以通过其他渠道协商。

第二，从实践上看，不管是立法工作还是行政工作，我国都有通过各类渠道进行协商、广泛征求意见的传统。比如，《物权法》出台之前，就先后在人大内部、政协组织进行了协商，并征求了民主党派人士，以及通过媒体征求了社会各界人士意见，可以说囊括了各种协商渠道。

第三，从《决定》和《意见》精神上看，协商渠道与协商形式的机械对应不符合“推进协商民主广泛多层制度化发展”的总要求。协商民主要在各个层次、围绕各种问题、通过各种渠道广泛开展，立法问题、行政问题等各方面内容的协商，都可以根据实际情况选择协商渠道，而且渠道越丰富越好。

第四，人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，围绕法律法规、行政规章、重大方针政策进行协商、建言献策，是其应有之义。因此，人民政协的协商当然也就包括了重大立法工作、重要行政工作的协商。可以说，人民政协协商民主工作绝不是仅仅对应民主协商、参政协商，立法工作、行政工作的协商，它既可以由政权机关自行组织，也可以通过人民政协这个平台进行。这样理解，才更符合“推进民主广泛多层制度化发展”的本质要求。

（三）厘清协商民主体系与人民政协的关系

《决定》提出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系。”那么，人民政协作为协商民主重要渠道，在这个体系中处于什么位置?也就是说，这个“重要”表现在哪里?“重要”到什么程度?笔者认为，与其他渠道相比，人民政协协商民主的重要性和独特性主要体现在以下三个方面：

第一，政协具有推进协商民主的组织优势。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。它由中国共产党和8个民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族代表、台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞，以及特邀代表等多个界别组成，在政治上具有最大限度的包容性，在组织上具有最广泛的代表性。在人民政协组织中，各界别代表平等相处、团结合作，依据国家宪法、法律和政协章程，就国家政治、经济、文化和社会发展中的重大问题，广泛、深入、有序地开展协商对话，并在民主、平等的协商讨论中达成决策和工作的最大共识。界别特色和合作特点，使人民政协成为我国协商民主的重要平台。

第二，人民政协制度比较完备、协商形式比较成熟。自中国人民政治协商会议第一届全体会议协商建国以来，人民政协在长期的实践探索中逐步形成了从中央到地方的五级组织体系和以宪法、中央有关文件、政协章程以及各项规定、条例、通则、办法为核心的一整套制度体系。在工作实践中，各级政协不断加强履行职能的制度化、规范化、程序化建设，探索形成了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等民主协商形式，为进一步推动我国协商民主发展打下了坚实的基础。

第三，人民政协联系广泛、位置超脱。在我国政治架构中，人民政协既不是国家权力机关，又不是一般的人民团体。李瑞环曾以“说官亦官，说民亦民，亦官亦民，非官非民”十六字来形容人民政协在我国社会政治生活中的特殊地位。在现实政治生活中，人民政协既是自上而下传递国家意志的重要渠道，又是自下而上表达社会民意的重要桥梁，具有巨大的政治包容性。人民政协的统一战线性质和这种“亦官亦民”的特殊地位，使其在社会政治生活中，在协调各方面关系中，能够发挥其不可替代的、独特的纽带作用，主要体现在三个方面：一是对党政关系具有调节作用；二是对党际关系具有调整作用；三是对人民内部利益关系具有协调作用。这些既不同于党政机关，也不同于社会团体的特色和优势，为人民政协做好协商民主工作提供了有利条件。

三、积极探索人民政协协商民主的有效途径

“把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”，是习近平总书记对人民政协提出的重要要求。作为地方政协，我们要以贯彻落实习总书记重要讲话精神为契机，适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，与时俱进、开拓创新，积极探索履行政治协商、民主监督、参政议政职能的新形式、新途径，扎实有效地推进协商民主发展，为推动全面深化改革和全面建成小康社会作出更大的贡献。

(一)进一步健全政治协商制度。要把人民政协这一协商民主制度完善好、运用好，必须以制化来保障。制度是制度化的基础，制度化是制度的常规化和稳定化。制度化的关键在于制度的实施，需要党委和政协两个方面共同推动。近年来，各级党委高度重视加强和改善对政协工作的领导，先后有20多个省、市、区党委专门就“政治协商”推出了相关规程、意见和办法，进一步推动了政治协商工作的开展。但是，政治协商在实际操作过程中仍然存在着各种困难和阻力。比如，有些党政决策部门对协商的重要性和必要性认识不足，开展协商的主动性不够强，有些需要在决策前广泛听取各方面意见的重大问题未纳入协商的范畴，有的将决策后的情况通报代替决策前的协商，有的协商意见处理和反馈存在随意性，以及政协自已设计协商议题然后邀请有关决策机关上门协商等问题。面对问题，我们应该在坚持协商基本原则的前提下，进一步明确、规范、细化协商的内容、程序，建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳、反馈和保障机制。只有始终坚持协商于决策之前和决策实施之中的重要原则，始终坚持有事商量、遇事商量、做事商量、商量得越多越深入越好的要求，始终坚持党委在政治协商中的主导地位和作用，积极推动协商年度工作计划纳入党委决策，更加灵活、更加经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，才能增强协商的权威性，切实做到协商理性有度、合法依章、富有成效。

(二)进一步加大民主监督力度。人民政协的民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分。虽然它是一种非权力性的监督，没有法律上的强制性，但是，它建立在我国基本政治制度和政治体制框架基础之上，获得政策和体制上的保障，具有鲜明政治性、很强社会影响力和政治约束力，其监督内容涉及我国政治、经济、文化和社会生活的各个方面，发挥着其他监督形式不可替代的作用。不可否认，在实际工作中，政协的民主监督还是政协履行三大职能的一个“短板”，存在着许多不足和问题、、比如，民主监督的渠道还不够畅通、民主监督的形式比较单一、民主监督的尺度不好把握、民主监督的范围和手段有待进一步探索，以及各地不同程度存在着不想监督、不敢监督、不会监督等问题。如何克服民主监督的“短板”’是政协履行职能亟待解决的问题。为此，我们必须在加大民主监督力度上狠下功夫。首先，要加大咨政力度。通过积极利用全体会议、常委会议、主席会议建议案，专门委员会报告建议等形式，加强对事关全局的经济社会发展重大问题的咨政建言。由于这些形式比较郑重，比较适合就一些重要问题从宏观层面进行监督，并取得良好效果。其次，要加大评议力度。通过积极开展专项视察、选派委员担任执法执纪监督员、推荐委员参加各种咨询会和听证会等形式，加强对相关部门工作的监督。委员可以以这些形式深入实地同有关部门领导和工作人员直接沟通交流，有针对性地提出意见、批评和建议，有利于促进干部作风的转变、政府行政效能的提高。再次，要加大督查力度。通过积极组织委员开展提案督办、重大建设项目和重点民生工程督查等形式加强监督．特别是提案督办监督，由于有相对规范的制度作保障，必须有回复，因而实效性较强，有助于促进有关部门加强和改进工作，推动相关工作落到实处。此外，要加强与新闻媒体的合作，开辟政协委员议政专栏、专版和专题节目，利用政协网站开设诸如“政协论坛”、“委员之声”、“议政与建言”等栏目，组织委员就人民群众普遍关心的热点难点焦点问题，展开讨论、提出意见建议，进一步丰富监督形式、拓宽监督渠道、提升监督成效。

(三)进一步增强参政议政实效。参政议政是人民政协政治协商和民主监督职能的拓展和延伸，是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党政部门提出意见和建议。可见，政协参政议政的意见建议要引起党政部门的重视、纳入党政部门的决策、取得实实在在的效果，关键是要在选题和调研上下功夫。只有坚持围绕中心、服务大局，把党委、政府的重点工作和人民群众关心的热点问题，作为参政议政的重中之重，政协的参政议政才能“参到点子上、议到关键处”；只有做好深入细致的调查研究，政协的调研报告、提案、建议案才能具有针对性、前瞻性、可操作性，才能得到党政部门的重视和采纳。当前，我国已进入全面深化改革的的重要时期，理解改革、支持改革、参与改革、推动改革，是人民政协参政议政的头等大事。各地的经济社会发展情况不同、特色各异，各地政协参政议政要与当地的发展实际结合起来，科学选择本地发展最迫切、百姓反映最强烈、条件时机最成熟、能够马上启动的改革作为重点课题，汇集会内外的专业人才，深入开展调查研究，提出有价值、有分量的意见建议，为党委、政府科学民主决策提供参考依据，切实推动改革的深入发展。另外，反映社情民意信息是政协参政议政一种灵活有效的重要形式。我们要积极运用政协包容各界、联系广泛、位置超脱的有利条件，发动广大委员深入基层、深入群众、深入实际，了解社会不同阶层、不同群体的愿望和诉求，真实、准确、快捷地向党委、政府及有关部门提供决策所需的信息，促进党政机关决策的科学化和民主化，充分发挥参政议政的功能和作用。